160419期| 施青军 阿里叶·司康德：政府绩效评价：一种新的再认识
作者简介：
施青军，中央财经大学政府管理学院教授;阿里叶·司康德，中央财经大学政府管理学院博士生。
正确认识和理解政府绩效评价，是科学开展政府绩效评价的基础。但是，对于什么是政府绩效评价，学术界和实务界目前尚无一个统一的认识。正如美国国家行政学院的唐纳德·凯特尔所说，“实际上，政府绩效评价就像天气一样。人人都在谈论着……但是对于究竟如何评价并没有一致的看法。”在我国的政府绩效评价实践中，根据个人感觉与判断进行打分或评级占很大比重，特别是表现在对政策或项目评价上，既缺乏对政策或项目目标实现情况的跟踪监测，也没有对政策或项目绩效变化情况及其原因的科学分析，绩效评价的科学性和客观性明显缺失。为了正确认识和理解政府绩效评价，本文拟从分析政府绩效评价的目的(或作用)入手，对政府绩效评价的内涵与系统进行一种新的分析和界定。
一、 政府绩效评价：目的和作用
自20世纪80年代以来，推行政府体制改革和行政革新成为时代风潮。随着政府管理体制创新的推进，许多国家特别是OECD国家纷纷建立和实施了政府绩效评价制度(M&E体系)。纵观各国的政府绩效评价实践，其评价的目的(作用)如下：
1. 促进政府问责
世界银行专家库赛克和雷斯特认为，一个好政府不仅需要完善的人力资源体系和财政体系，而且需要完善的问责体系和绩效反馈体系。这表明，政府问责与绩效评价是建设好政府的两个重要内容。这两个内容并非相互独立的，而是互有影响。实施政府问责制，客观上需要一个政府信息的提供机制;而政府绩效评价则可以向议会和公众提供客观、可靠的政府绩效信息，促进政府问责。尤其是问责主体(社会公众)与问责对象(政府)之间存在着委托—代理关系的情况下，政府绩效评价的这一作用就显得更为重要。根据委托—代理理论，问责是代理人(政府)向委托人(社会公众)说明职责履行情况的一种义务，而问责的具体落实则有赖于绩效评价。也就是说，没有绩效评价，政府问责将难以有效实施。事实上，“绩效评估(评价)的一个作用是在于形成一种强化责任的机制，促进公共部门目标得以满意地实现。”[1]就是说，促进政府问责是政府绩效评价的一个基本职能。由于在履行问责职能时，绩效评价的服务对象主要是外部的利益相关者，因此我们可将之称为“对外职能”。
2. 完善政府决策和管理
作为一个有效的信息反馈系统，政府绩效评价不仅可以向议会(人大)和公众提供客观、可靠的政府绩效信息，促进政府的问责;而且可以向政策制定者和一线的管理者提供经验与教训的反馈，改进政府的决策与管理。就是说，政府绩效评价提供关于政策(或服务)绩效的客观信息，这些信息可用来强化政府管理和为决策提供依据，促进政策目标的实现。
提高政府决策水平，使政府决策科学化，是当今世界的发展趋势。政府绩效评价正是实现传统的经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环。政府绩效评价可以适时提供信息，它能告诉决策者，什么是有效的措施，这些措施在什么条件或背景下有效，以及为什么有效。这些信息能够帮助决策者判明每项政策的价值，决定投入政策资源的优先顺序和比例;能够帮助决策者确认各项政策的实际效益和效率，为政策的延续、调整或中止提供重要的依据。如澳大利亚的评价结果即被大量用于预算分析、政策咨询，并且被内阁大量用于其预算决策。[2]与对外的问责职能相对应，我们可以将这一职能称为绩效评价的“对内职能”。
3. 改进政府激励
在传统的管理体制下，政府管理强调的是依靠制度与规则进行管理，与此相适应，政府激励强调的是诚实和遵纪守法，并以此对政府工作及人员进行奖罚。这种管理机制，使政府工作人员只关注于制度规则而不注重结果。在这种范式下，即使对绩效优者进行奖励，得到奖励的雇员也很少;即使对绩效差者施加惩罚，受到处罚的雇员也很少。在政府里，几乎无人因为绩效而得到奖金或提升，几乎无人被降职或解雇。在大多数组织里，资历比绩效更能成为避免被解职的保护伞。这种激励导致了平庸和浪费，使得公共服务的供给迟缓并滋生低效率的行政。
绩效管理正是对以上激励问题的回应。它颠覆了传统的官僚制范式，认为公务员应该获得积极的成效，并以成效为标准对政府工作及人员进行奖罚。戴维·奥斯本(2004)认为，将可测量的绩效结果与奖励挂钩，这是绩效管理的核心所在。[3]也就是说，要进行政府激励，首先要进行绩效测量和评价。政府绩效评价提供关于政策(服务)绩效的客观信息。如果不进行绩效测量和评价，就无法获得政府绩效的可靠信息，从而就无法对绩效进行奖励或惩罚。
二、政府绩效评价：分析和界定
为了实现上述的目的(作用)，政府绩效评价需要具有科学性和实证性，也就是说，政府绩效评价应是对政府绩效的一种实证性研究。这种实证性的研究包含两层含义：一是绩效监测(或测量)，主要任务是监测与报告政府政策或项目的绩效信息;二是评价分析，主要任务是分析项目绩效产生变化的原因，总结经验与教训，并提出相应的改进建议。简言之，政府绩效评价是对政府活动的效率和效果的一种实证性研究。为了阐明这一概念内涵，以下从评价对象与内容、评价性质与方法、评价主体、评价系统以及评价模式等五个方面做进一步的阐释。
1. 绩效评价的对象与内容
政府绩效评价的对象是政府机构及其运作绩效。从层级结构来看，政府机构大都是由中央政府、地方政府分支机构和专项公共项目以及基层行政操作系统组成的巨型金字塔式行政体系。因此，政府绩效评价的对象既可以是政府组织或部门，也可以是公共政策、计划或项目。对政府组织或部门进行绩效评价，往往需要关注政府制度、结构与过程，而对公共的项目、计划或政策进行评价，往往要更多地关注结果。自20世纪80年代新公共管理运动以来，西方发达国家公共管理的重点从过程转向了结果，相应地，其政府绩效评价的焦点也由组织结构、体制与过程转移到了政府政策、计划和项目及其结果上。这一焦点的转移具有深刻的意义。这是因为，人们从经验分析到理性判断愈来愈认识到：国与国之间最大的政治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度。[4]可见，对于政府而言，政策结果比组织形式更重要。基于此理论，本文认为，政府绩效评价的对象与内容主要是公共政策、计划和项目及其产生的结果。
公共政策、计划和项目产生的结果主要包括了“效率和效果”。其中，“效率”意味着“从给定的投入得到最大的产出”或“用最小的成本来达到目标”，它表达的主要是投入和产出的关系;而“效果”则衡量的是项目或政策目标的实现程度，它表达的主要是产出与成效之间的关系。可以看出，效率告诉我们如何用最小的努力来达到目的，而效果则告诉我们工作努力的方向，二者相辅相成，共同构成为政府绩效评价的两个核心的内容。但是，在我国各地(部门)开展的政府绩效评价实践中，“效率”的内容常常受到忽视。比如，国土资源部和农业部的绩效评价内容主要包括职责履行、依法行政、领导班子建设等3个方面主体内容，创优与创新、违规与违纪为附加内容。可以看出，无论是主体内容，还是附加内容，都缺少了“效率”的内容。“依法行政”、“领导班子建设”等内容固然重要，但是，效率评价是政府绩效评价的原始动因与主要内容，[5]任何政府绩效评价都需要对效率性进行评价。
2. 绩效评价的性质与方法
如上所述，政府绩效评价是对政府活动的效率和效果的一种实证性的研究。这种实证研究包含两层含义：其一是绩效监测(测量)，主要任务是监测与报告相关的绩效信息;其二是评价分析，主要任务是分析绩效或结果变化的原因，总结经验与教训，并提出改进的建议。就是说，绩效评价既要知其然，又要知其所以然。正是由于这一特点，绩效评价被称为“评价研究”。著名社会研究方法专家劳伦斯·纽曼认为：“评价研究是一种广泛使用的应用研究。这种研究被广泛地用于大型科层组织，去发现一个项目、一种新的做事方法、一种营销活动、一个政策等是否有效。评价研究测量一个方案、政策、做事方式的有效性。” [6]这种评价研究，主要对政府政策和项目产生的结果进行系统性分析，它重视实证主义的研究设计、重视对过程与结果的监测、重视应用统计抽样技术收集证据，重视对收集资料进行分析和解释，以及重视建立可预测的因果关系模型。在评价方法上，它表现为一系列的实证分析技术的结合：观察法、问卷调查、实地访谈、专题小组、专家评判、德尔菲法、统计抽样、成本—效益分析、(准)实验研究设计、多元回归分析、投入产出分析以及系统分析等。
在我国的政府绩效评价实践中，许多的评价只是简单地根据个人感觉与判断进行打分或评级。这种评价主要是凭感觉打主观印象分，既没有对目标实现情况的跟踪监测，也没有对绩效变化情况原因的科学分析，反映的只是评价人员的一种主观的判断。科学性和客观性是政府绩效评价最基本的要求，简单打分式的评价显然达不到这一要求。为此，我们有必要改变这种简单化的和主观性的“打分”方法，采用科学性、实证性的研究方法。因为“感觉好不能算是科学的结论”，只有建立在实证研究基础上的绩效评价，才可能对政府行为及其结果做出科学的评判，也才可能有效地发挥绩效评价在问责、学习与激励方面的重要作用。
3. 绩效评价主体
政府绩效评价的主体既可以是官方的(政府内部的组织或个人)，也可以是非官方的(如政府外部的研究机构、学术团体、高等院校、专家学者等)。但是，无论是官方评价主体，还是非官方的评价主体，都应当具有独立性。因为没有独立性，就无法保证绩效评价的客观性与可靠性。在这里，独立性不仅要求评价的机构独立，而且要求评价行为独立、免受外来影响和避免利益冲突。[7]
为了提高绩效评价的独立性，世界银行1973年即成立了独立的评价机构，并规定该机构直接对其执董会负责。这一做法后来为许多国际组织和OECD成员国所效仿。独立评价机构不仅保证了绩效评价的独立性，而且提高了绩效评价的专业性和科学性。作为一种实证性研究，政府绩效评价不仅需要具有独立性，而且需要具有专业性。正如戴维·奥斯本所说：“绩效评价要求结合技术、管理与政治智慧。因为它使用的是高度理性、科学的观察与分析，所以它需要具备专业技术知识。因为它必须在棘手而变动不居的环境中推行，所以它需要有管理能力。而且因为它影响着民选官员的公共知觉——以及民选官员关于政策和预算的决策，所以它需要政治敏感性。”[8] 事实上，如果没有一定的专业技能，评价人员就不可能进行实证研究的设计，从而也不可能进行“评价研究”。
独立性并不意味着孤立性，评价人员、项目管理人员、工作人员和受益人之间的互动能够提高评价的效果与用途。因此，开展独立评价并不排斥公民和社会的参与。相反，为了保证绩效评价的科学性，它需要广泛的公民和社会参与。近年来，在我国政府绩效评价实践中，非政府组织、高等院校、独立研究和调查机构以及社会公众等在政府绩效评价的发展中起到了越来越重要的作用。比如，我国新一届政府组织的第三方评估就体现了这一特点。李克强总理多次强调，评价政府工作不能“自拉自唱”，要让第三方独立公正评估，让社会和群众来评判，更好地推动国务院各项政策的落实。2015年7月，为了全面了解党中央、国务院“稳增长促改革调结构惠民生”一系列重大政策措施贯彻落实情况，国务院办公厅组织了对部分政策措施开展第三方评估。为确保第三方评估取得更好效果，国务院办公厅在总结去年评估工作的基础上，进一步吸纳更加广泛的专业力量参与，通过竞争性遴选，确定委托中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科协、全国工商联、中国国际经济交流中心、北京大学、中国 (海南) 改革发展研究院等独立第三方开展评估。政府用第三方来独立评价政府绩效表明，民间第三方机构已形成为我国一种新的、重要的评价力量。从国际经验来看，政府将绩效评价外包给学术界或咨询公司，而非让政府部门或官员来从事政府绩效评价，能够实现更高层次的独立性、客观性和可信性。我们认为，这种第三方评估模式可以作为我国政府绩效评价主体发展的一个方向加以推广。
4. 绩效评价系统
政府绩效评价既是一种实证性的研究，也是一个管理控制系统。根据肯尼斯·默肯特和威姆·范·斯泰德的理论，管理控制系统包括绩效测量、评价和激励(即结果运用)。[9]其中，绩效测量(监测)是持续地收集和报告与绩效相关信息的一个过程，它主要衡量和跟踪政策、项目预期目标的进展状况;绩效评价主要提供证据说明为什么目标已经达成或无法达成，它旨在说明因果关系;结果运用，意味着绩效测量(监测)和绩效评价结果的实际应用。三者之中，绩效测量(监测)是基础，绩效评价是核心，结果运用则是目的，它们构成了一个完整的绩效评价系统。这一绩效评价系统是政府绩效管理的一个管理控制系统，其主要职能是监控政府战略与规划的实施，确保政府预期计划的实现。
当然，绩效评价系统由绩效测量(监测)、绩效评价和结果运用三个部分构成，并不妨碍它们可以有各自不同的主体，如绩效测量通常由项目或机构的管理部门实施;绩效评价的主体可以是项目或机构内部的(如政府内部的评价机构)，也可以是独立的第三者(如政府外部的研究机构、学术团体、咨询公司等)，还可以是社会参与式的;结果运用的主体则是各种利益相关者，如政策制定项目者或项目管理者、社区居民等。所以，如果将政府绩效评价视作为一个系统，那么绩效评价的主体就应该是多元化的主体。这种多元化的主体既包括了评价机构，还包括了主要的利益相关者。
5. 绩效评价模式
评价模式是评价要素、评价过程、评价方法等因素形成的一种相对固定的逻辑关系。在政府绩效评价中，人们开发和使用了很多种评价模式，其中比较常用的便是目标导向评价(goal-based evaluation)和非目标导向评价(goal-free evaluation)。目标导向评价模式的特点是，注重于项目、计划或政策的明确目标，而对非明确的目标(包括非预期结果)往往不做考虑;非目标导向评价则对政策(项目)的效果持广阔的视角，它帮助评价者全面关注结果，尤其是一些可能被忽视的结果。可见，在非目标导向评价中，评价人员不受目标关注点的局限，主要收集政策的效力和效果方面的数据。政府绩效评价是结果导向的评价，它重在关注结果(包括未预期的正面和负面的效果)，因此，更应当采用非目标导向的评价模式。
采用非目标导向的评价也可以结合运用其他相关的评价方法，如参与式的评价、应用导向的评价、包容性评价、受益者评价等方法。参与式评价，通过利益相关者参与确定评价问题、收集和分析数据、起草和评审报告，共同承担绩效评价规划、实施和汇报的责任;应用导向的评价注重预期使用者的预期应用，通过实用性和实际使用情况进行评价;包容性评价将关注弱势成员的参与作为对一个项目、计划或者政策价值的系统调研的一部分;受益者评价则旨在增加受益人在项目设计、提供监测反馈及对影响的看法等方面的参与。可以看出，这些方法与非目标导向的评价都有着密切的联系，在实际的评价中可以把它们有机地结合起来使用。
三、简短结论
本文主要对政府绩效评价的目的、性质、特点与方法进行了分析和研究。基本的结论如下：(1)政府绩效评价的目的(或作用)主要是促进政府问责，完善政府决策、管理和改进政府的激励。(2)为了实现上述的评价目的，政府绩效评价需要具有科学性和实证性，换句话说，政府绩效评价应是对政府活动的效率和效果的一种实证性研究分析，这种实证性研究一方面是绩效监测(或测量)，主要任务是监测与报告政府政策或项目的绩效信息，另一方面是评价分析，主要任务是分析项目绩效产生变化的原因，总结经验与教训，并提出相应的改进建议。(3)政府绩效评价既是一种实证性的研究，也是一个管理控制系统，作为一个管理控制的系统，政府绩效评价的主要职能是，监控政府战略与规划的实施，以确保政府战略的实现。
本文原刊载于《中国行政管理》2016年第4期
QQ群：517551658
编辑团队微信：zzxrbjtd
原创投稿、文章荐稿邮箱：zhengzhixueren@sina.com
政治学人，公益的专业学术分享平台！
编辑：吉先生